È una pronuncia destinata a riaccendere il confronto politico e istituzionale sul territorio formiano quella con cui la Sesta Sezione del Consiglio di Stato ha accolto l’appello presentato da una società di Formia operante nel settore turistico, rappresentata e difesa dall’avvocato Pasquale Cardillo Cupo, contro il Ministero del Turismo. La sentenza, pronunciata nel giudizio iscritto al numero di registro generale 907 del 2026, riforma integralmente la precedente decisione del Tar Lazio e annulla sia il provvedimento ministeriale che aveva disposto la revoca parziale dei contributi Covid, sia la successiva richiesta di restituzione delle somme.
La vicenda nasce dai contributi previsti dall’articolo 182 del decreto-legge 34 del 2020 a sostegno di agenzie di viaggio e tour operator colpiti dalle conseguenze economiche delle restrizioni legate alla pandemia. Alla società erano stati inizialmente riconosciuti due contributi: 632.713,60 euro nel novembre 2020 e ulteriori 150.269,49 euro nel dicembre 2021.
Nel 2024, però, il Ministero del Turismo aveva disposto una revoca parziale dei contributi, per complessivi 392.332,16 euro, chiedendo successivamente alla società la restituzione di 424.480,19 euro, comprensivi degli interessi. Alla base del provvedimento vi era una nota informativa della Guardia di Finanza del 9 luglio 2024, secondo la quale parte dei contributi sarebbe stata percepita indebitamente. Il Tar Lazio aveva respinto il ricorso della società, ma quest’ultima aveva quindi impugnato quella decisione davanti al Consiglio di Stato.
Il nodo della fatturazione durante l’emergenza
Al centro del contenzioso c’è un meccanismo particolarmente tecnico, legato al modo in cui il tour operator gestiva la vendita dei pacchetti turistici durante la pandemia e, soprattutto, all’utilizzo del bonus vacanze. La società formiana, come ricostruisce la stessa sentenza, utilizzava normalmente anche contratti cosiddetti “vuoto per pieno”, attraverso i quali acquistava preventivamente dalle strutture ricettive un determinato numero di pernottamenti, assumendosi il rischio di non riuscire successivamente a rivenderli. In altri casi operava invece attraverso contratti di allotment, nei quali l’acquisto del servizio avveniva successivamente alla richiesta del cliente.
Con l’introduzione del bonus vacanze, il quadro cambiò. In una prima fase, infatti, il beneficio non poteva essere utilizzato dai privati per acquistare pacchetti vacanze direttamente presso agenzie di viaggio e tour operator. Solo nel giugno 2021 il legislatore estese tale possibilità. Secondo la ricostruzione della Guardia di Finanza, il diverso sistema di fatturazione adottato dalla società avrebbe determinato una riduzione artificiale del fatturato preso a riferimento per il calcolo dei contributi. La società, invece, aveva sostenuto che si trattava di una modifica resa necessaria dalle nuove condizioni del mercato e dalle modalità di utilizzo del bonus vacanze. È proprio su questo punto che il Consiglio di Stato ha preso una posizione netta.
“La fatturazione delle provvigioni era corretta”
I giudici amministrativi hanno ritenuto fondate le censure sollevate dalla società, non condividendo la conclusione secondo cui essa avrebbe illegittimamente fatto ricorso alla fatturazione delle sole provvigioni. Per quanto riguarda i contratti “vuoto per pieno”, la sentenza riconosce che la società e le strutture ricettive potevano consensualmente modificare i rapporti contrattuali, trasformandoli sostanzialmente, per i soggiorni interessati dal bonus vacanze, in rapporti di allotment. Una modifica che il Collegio definisce “del tutto lecita”, espressione dell’autonomia negoziale delle parti e non soggetta a particolari formalità. A sostegno di questa ricostruzione, la sentenza richiama anche le note di credito emesse dalle strutture ricettive, ritenendole elementi documentali rilevanti e non semplicemente privi di valore probatorio.
Ancora più significativo il passaggio nel quale il Consiglio di Stato esclude che dagli elementi acquisiti emergano segni concreti di una simulazione. “Gli elementi per affermare che si sia trattato di una operazione ‘simulata’ sono inconsistenti”, osserva il Collegio, evidenziando anche l’interesse tanto del tour operator quanto delle strutture ricettive a mantenere i clienti durante la fase emergenziale. La conclusione dei giudici è dunque chiara: in presenza della modifica dei contratti originari, l’attività della società poteva essere legittimamente fatturata come provvigione e assoggettata al regime ordinario.
Il secondo punto decisivo: il ricalcolo del contributo
Non meno importante è la questione relativa al calcolo dei contributi. Il Ministero e la Guardia di Finanza avevano ritenuto necessario ricalcolare il calo del fatturato rendendo omogenee le grandezze poste a confronto tra i diversi anni. Il Consiglio di Stato, però, ha escluso che il decreto ministeriale del 2020 imponesse una simile operazione. La norma, secondo i giudici, faceva riferimento al fatturato e ai ricavi senza stabilire la necessità di confrontare esclusivamente dati tra loro omogenei.
Per questo il ricalcolo effettuato dalla Guardia di Finanza e fatto proprio dal Tar è stato ritenuto illegittimo, perché non previsto dal decreto ministeriale e contrario anche al principio di affidamento. Il Consiglio di Stato ha quindi stabilito due principi centrali: da un lato, la legittimità della fatturazione per provvigioni nelle condizioni accertate nel giudizio; dall’altro, l’impossibilità di ricalcolare retroattivamente il contributo sulla base dell’asserita non omogeneità dei fatturati.
Annullata anche la richiesta di restituzione
La conclusione del giudizio è stata quindi favorevole alla società. Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, riformato la sentenza del Tar Lazio e annullato il decreto del 9 ottobre 2024 con cui il Ministero del Turismo aveva disposto la revoca parziale dei contributi, oltre al successivo provvedimento del 22 novembre 2024 con cui era stata intimata la restituzione delle somme. Un passaggio ulteriore della sentenza merita attenzione: il Collegio precisa che agli atti del giudizio non risultava alcun provvedimento dal quale emergesse che l’ispezione della Guardia di Finanza fosse sfociata in una sanzione fiscale o penale. La pronuncia, dunque, chiude il contenzioso amministrativo sulla revoca oggetto dell’appello, riconoscendo la fondatezza delle ragioni sostenute dalla società.
Cardillo Cupo: “Accertata la regolarità dell’operato della società”
Soddisfazione viene espressa dall’avvocato Pasquale Cardillo Cupo, difensore della società, che interpreta la decisione come una conferma della correttezza dell’operato dell’impresa turistica formiana. “Non c’è alcun dubbio”, sottolinea il legale, “sulla soddisfazione per l’accertamento della regolarità con cui da sempre la società opera sul mercato nazionale e internazionale a livello turistico”. Cardillo Cupo sposta quindi il focus sulla polemica politica esplosa nei mesi scorsi e chiama direttamente in causa il Movimento 5 Stelle di Formia, accusandolo di aver rivolto “una poderosa invettiva” contro la società e contro il professionista stesso.
“Quello che invece amareggia”, afferma il legale, “è la perenne incapacità che viene dimostrata dai Cinque Stelle formiani, anche in questa vicenda lanciatisi in una poderosa invettiva contro una delle realtà più serie del nostro territorio e contro lo scrivente”. Poi l’affondo finale: “Se invece che delirare continuamente – conclude Cardillo Cupo – i 5 Stelle dedicassero del tempo a studiare sicuramente eviterebbero quotidiane figure barbine”.
Una sentenza che riporta il caso sul terreno amministrativo
Al di là della polemica politica, la decisione del Consiglio di Stato restituisce alla vicenda una precisa dimensione giuridica. Il punto centrale della pronuncia non è infatti una valutazione politica sulla gestione dei fondi Covid, ma la verifica della correttezza degli atti amministrativi con i quali il Ministero aveva revocato parte dei contributi e richiesto la restituzione delle somme.
E su questo terreno la Sesta Sezione ha dato ragione alla società: ha ritenuto legittimo il sistema di fatturazione adottato nelle circostanze esaminate, ha escluso che dagli atti emergessero elementi sufficienti a qualificare l’operazione come simulata e ha giudicato illegittimo il successivo ricalcolo del contributo fondato sulla pretesa necessità di rendere omogenei i fatturati posti a confronto.
Per la società formiana si chiude così, almeno sul piano del giudizio amministrativo oggetto della sentenza, una vicenda che aveva messo in discussione centinaia di migliaia di euro di contributi ricevuti durante l’emergenza pandemica.
E la decisione del massimo giudice amministrativo riapre inevitabilmente anche il fronte politico locale, dove la vicenda aveva già alimentato un duro scontro tra la società, il suo difensore e il Movimento 5 Stelle formiano.
